Expertsvar och juridisk vägledning för kommuner

Fråga:

En förvaltare har ansökt om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS. Huvudmannen har uttryckt att hen inte vill detta. Hur ska vi hantera ansökan? Ska vi inleda utredning och utreda behovet eller ska ansökan avvisas? Om vi inleder utredning kommer den enskilde inte att medverka i utredningen. Kan vi då med förvaltarens samtycke kontakta personer i den enskildes närhet för att få underlag till utredningen? Om vi kommer fram till att den enskilde är i behov av LSS-boende, kan vi då bevilja insatsen mot den enskildes vilja? Den enskilde är känd hos oss och utifrån den information vi har är det inte givet om ansökan bifalls eller avslås.

Finn Kronsporre svarar:

När den enskilde har förvaltare i stället för god man är utgångspunkten att den enskilde har en benägenhet att företa kolliderande rättshandlingar. Det är alltså inte helt ovanligt att den enskilde inte förlikar sig med förvaltarens åtgärder, till exempel den nu aktuella ansökan om insats enligt 9 § 9 LSS. Det finns en strävan att välja den formellt sett minst ingripande åtgärden. I valet mellan godmanskap och förvaltarskap är godmanskap det minst ingripande ställföreträdarskapet. För vissa personer är dock, som antyds ovan, godmanskap uteslutet.
 
En förvaltare har inte behörighet att handgripligen utverka att den enskilde flyttar. Däremot kan en förvaltare fatta beslut som inom sig bär potentialen att ha stor och avgörande betydelse i den enskildes liv, exempelvis ansöka om bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS å huvudmannens vägnar, dock under förutsättning att förvaltarens förordnande innefattar bevakande av rätt eller sörjande för person. Det är däremot inte självklart att ett sådant beslut får denna stora betydelse eftersom förvaltaren, återigen, inte handgripligen kan utverka att den enskilde flyttar in i den bostad som ackompanjerar insatsen bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS.
Nedan utgår jag för enkelhetens skull från att förvaltarens förordnande innefattar alla de tre institut som kan komma i fråga, nämligen bevakande av rätt, förvaltning av egendom och sörjande för person (så kallat fullständigt ställföreträdarskap, som är den vanligaste formen).
 
En förvaltare anses ha behörighet att mot huvudmannens vilja ansöka om exempelvis bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS. Behörigheten framgår av 8 § LSS och skiljer sig alltså från den behörighet som en enbart beslutsstödjande god man har. Detta betyder att den ansökan som förvaltaren gett in ska prövas i sak, alltså bifallas eller avslås, inte avvisas. Men, som Kammarrätten i Göteborg uttrycker saken i beslut den 15 januari 2016 i mål nr 3780-15, ”en annan sak är att omsorgsnämnden vid prövningen av om sökt insats ska beviljas har att beakta den enskildes inställning till denna”.
 
Ni ska alltså inleda en utredning. Skulle ni komma fram till att den enskilde kvalificerar sig för insatsen och bevilja denna skulle detta ske mot dennes vilja, och härutöver skulle ni ha att göra med en insats som, utifrån huvudmannens inställning, inte kan verkställas. Ni kan, även om den enskilde behovsmässigt skulle kvalificera sig för insatsen, avslå ansökan (se uttalandet i mål nr 3780-15).
En förvaltare har ingen tystnadsplikt gentemot sin huvudman vilket betyder att förvaltaren fritt kan ge nämnden sådana handlingar som är av betydelse för utredningen, till exempel läkarintyg och andra handlingar som förvaltaren förfogar över. Ni säger samtidigt att ni önskar inhämta information från olika sagespersoner (”personer i den enskildes närhet”).
 
För att en nämnd ska kunna inhämta information från andra sagespersoner krävs, med undantag för de fall som jag nämner nedan, att den enskilde har samtyckt till detta. En förvaltare har inte med automatik rätt att från myndighet få ut handlingar eller muntlig information om sin huvudman men anses ha rätt att få ut sådana handlingar om utfåendet är nödvändigt för att denne ska kunna tillvarata huvudmannens rätt (se RÅ 1999 ref.38 och HFD 2020 ref. 50). Detta betyder till att börja med att förvaltaren typiskt sett har möjlighet att få ut vissa handlingar som ni begär. Eftersom huvudmannen inte vill ha insatsen och inte kommer att medverka i utredningen får vi utgå från att ni inte kommer att kunna få vare sig färska läkarintyg eller någon färsk ADL-bedömning som bygger på ett personligt möte med och observation av den enskilde. Er fråga handlar dock inte om utfående av handlingar utan om möjligheten att inom ramen för utredningen ta kontakt med olika sagespersoner. Frågan är då om förvaltaren utan vidare å den aktuella huvudmannens vägnar kan samtycka till att sådana kontakter tas.
 
Jag vill först kort nämna att er fråga i denna del är mycket insiktsfull. Man skulle kunna anse att det är självklart att förvaltaren kan samtycka till sådana utredningsåtgärder eftersom sådana åtgärder skulle kunna anses vara en del i tillvaratagande av huvudmannens rätt och härutöver en integrerad del i en ansökan. Detta är i själva verket inte självklart.
 
I 5 kap. 5 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2014:5) sägs följande.
 
”Om den enskilde har lämnat samtycke till att nämnden får kontakta andra myndigheter eller personer ska den enskildes samtycke dokumenteras. Av dokumentationen ska det framgå
 
1.vilka andra myndigheter som får kontaktas och i vilket syfte
2.om närstående får kontaktas och i vilket syfte
3.vilka sakkunniga och referenspersoner som får kontaktas och i vilket syfte, och
4.när samtycket har lämnats
 
Om den enskilde återkallar hela eller delar av sitt samtycke ska detta dokumenteras så att det tydligt framgår att samtycket inte längre gäller eller har ändrats.”
 
Ett samtycke kan ges därför att nämnden så att säga erbjuder sig att stå till tjänst med inhämtandet av uppgifter i enlighet med vad som sägs i 8 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900). Ett samtycke kan dock också efterfrågas av nämnden därför att man anser sig ha behov av vissa uppgifter för att få tillräckligt beslutsunderlag. Om den enskilde inte ger sitt samtycke kan detta leda till att nämnden anser att beslutsunderlaget brister vilket kan leda till avslag på ansökan.
Som jag förstår er fråga återfinns de personer som ni önskar kontakta under punkterna 2 och 3 ovan.
 
Ett samtycke av det slag som avses i 5 kap. 5 § SOSFS 2014:5 är ur sekretessynpunkt tvåfaldigt. Dels ger det nämnden rätt att ge viss information om den enskilde till sagespersonerna (de kommer i vart fall att få information om att den enskilde är föremål för en utredning om insats vilket i sig är en sekretessreglerad uppgift), dels kan sagespersonerna med befriande verkan ge nämnden den sekretessreglerade information som efterfrågas.
 
Av 11 kap. 9 § första stycket föräldrabalken (1949:381) följer att förvaltaren inom ramen för uppdraget ensam har rådighet över den enskildes egendom och företräder den enskilde i alla angelägenheter som omfattas av uppdraget. Förvaltaren är alltså inte beroende av den enskildes samtycke för sina åtgärder utan handlar på eget ansvar i den enskildes intresse och för dennes räkning.
 
I förarbetena sägs samtidigt följande (prop. 1987/88:124 s. 172).
”Även i de fall då förvaltare har förordnats att representera huvudmannen i någon icke-ekonomisk fråga, t.ex. rörande den sociala vårdlagstiftningen, bör huvudmannen ofta kunna tillerkännas en viss självständighet. Risken för negativa konsekvenser av kolliderande rättshandlingar på det området torde vara försumbar med hänsyn till den officialprövning som åligger sociala myndigheter m.fl.”
 
Med hänvisning till det förarbetsuttalandet har Kammarrätten i Göteborg i dom den 11 maj 2016 i mål nr 7084-7085-15 ansett att den som har förvaltarskap i regel själv och utan samtycke från förvaltaren kan ansöka om LSS-insatser.

Röjande av sekretessreglerade uppgifter är en allvarlig sak, och även om man skulle anse att förvaltaren inom ramen för er utredning som utgångspunkt har rätt att med bindande verkan för huvudmannen samtycka till utredningsåtgärder som innebär ett sådant röjande, bör en proportionalitetsbedömning göras. Vid denna proportionalitetsbedömning bör till att börja med beaktas att ni, om den enskilde har annan eller andra LSS-insatser beviljade och utförda av er nämnd, även utan samtycke kan inhämta uppgifter från såväl berörd handläggare som av de enskilda personer som utför insatsen. Härutöver har ni enligt den sekretessbrytande bestämmelsen i 26 kap. 9 c § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) motsvarande möjlighet att inhämta uppgifter om den enskilde från en annan nämnd i er kommun om det är fråga om insatser enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, som avses i 3 kap. 6 § SoL, 5 kap. 5 och 7 §§ SoL eller insatser enligt 4 kap. 2 a § SoL. Det är alltså fråga om sådana personer som avses i 5 kap. 5 § 3 SOSFS 2014:5. Parentetiskt kan nämnas att när det hänvisas till 3 kap. 6 § SoL (”hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst”) inbegrips insatsen boendestöd i ”annan liknande social tjänst”. Jag nämner detta därför att det är sannolikt att den enskilde i ert fall har insatsen boendestöd. Den enskilde är ju känd hos er sedan tidigare, och en vanlig anledning till att en ansökan om bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS ges in är att den enskilde anser att boendestödet inte fungerar.
 
Personer som avses i 5 kap. 5 § 2 SOSFS 2014:5 har, i deras blotta egenskap av närstående, ingen tystnadsplikt vilket betyder att förvaltaren själv, möjligen utifrån ett av er utarbetat frågeformulär, kan ställa frågor till dessa personer och redovisa uppgifterna till er varvid kan påpekas att uppgifter från närstående personer (om ni skulle misstro förvaltarens återgivande av informationen) har ett begränsat bevisvärde om de inte stöds av andra, mera objektiva uppgifter.

Sammanfattningsvis verkar värdet av ett samtycke för att från nämndens sida kunna ”kontakta personer i den enskildes närhet” vara mycket begränsat. Jag anser därför att ni inte aktivt bör medverka till att nämnden på egen hand inhämtar sådana uppgifter från privatpersoner. Privatpersoner har som sagt inte tystnadsplikt, men som sades ovan kommer nämnden, för att kunna få någon information över huvud taget, att i vart fall behöva röja att den enskilde är föremål för någon form av utredning från nämndens sida vilket i sig är en sekretessreglerad uppgift. Om ni med ”personer i den enskildes närhet” avser mera professionella aktörer torde dessa återfinnas bland dem som ni får kontakta även utan samtycke.

Fråga:

Vår socialtjänst har, för att underlätta kontakt med oss och vara mer tillgänglig, upprättat nya vägar in. Dels en brevlåda till vår mottagning och dels en e-tjänst där man kan göra orosanmälningar för barn och vuxna/äldre. Dessa bemannas bara under kontorstid och således inte under klämdagar, röda dagar, kvällar och helger. Vi informerar om att under dessa tider och vid oro för person så ska man kontakta 112 för att komma i kontakt med socialtjänstens beredskap. Kan man ha det så eller finns krav på att vår e-tjänst ska bevakas dagligen? Ska även fax bevakas dagligen? Vår fysiska post bevakas de dagar post inkommer.

Linda Larsson svarar:

Avseende öppettiderna så ska en myndighet enligt 7 § förvaltningslagen (2017:900), FL, vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana kontakter kan tas. Särskilt anges även att myndigheten ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att uppfylla skyldigheterna gentemot allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av allmänna handlingar.

Förarbetena till denna bestämmelse, prop. 2016/17:180 s. 292, betonar att myndigheter ska vara tillgängliga i så stor utsträckning som möjligt och att det inte finns någon specifik bestämd tid för öppethållande. Det framgår också att myndigheter ska vidta de åtgärder som behövs för att uppfylla sina skyldigheter, även under klämdagar. Kravet på tillgänglighet är inte begränsat till enbart vissa former av kontakter som till exempel besök, telefonsamtal, e-post eller en digital tjänst på myndighetens webbplats.

Orosanmälningar och andra ansökningar som inkommer via brevlåda eller e-tjänst är generellt att anses vara allmänna handlingar. Det kan också vara så att en begäran om en allmän handling hos myndigheten inkommer denna väg. Med beaktande av ovanstående lagkrav är det dock tydligt att en myndighet förväntas att ha en tillgänglighet även under klämdagar. Socialtjänsten måste vidta de åtgärder som behövs för att uppfylla sina skyldigheter om tillgänglighet gentemot allmänheten. Detta innebär exempelvis att myndigheten måste kunna ta emot och registrera allmänna handlingar och besvara förfrågningar om att få ta del av allmänna handlingar. Liksom det för tjänstepersoners e-post och tjänstepost måste finnas något ombud som bevakar dessa, behöver någon bevakning ske dagligen avseende brevlåda, fax och e-tjänsten. Dessa tjänster är troligen, till skillnad från den fysiska postlådan, öppna dygnet runt. Bevakning behöver dock inte ske dygnet runt, men rimligen exempelvis en gång per dygn för att kunna upprätthålla det skyndsamhetskrav som uppställs avseende hanteringen av utlämnande av allmänna handlingar. På motsvarande sätt verkar ni bevaka den fysiska posten, som däremot inte levereras varje dag.

I sammanhanget kan även påtalas det uppdrag som socialtjänsten har att vidta en omedelbar skyddsbedömning avseende barn enligt 11 kap. 1 a § första stycket socialtjänstlagen (2001:453). En sådan bedömning ska göras samma dag som anmälan kommer in, eller senast nästa dag om anmälan kom in sent på dagen, se prop. 2012/13:10 s. 6. Alternativet kan vara att e-tjänsten stängs av under klämdagarna, men många gånger är det inte ett alternativ då tillgängligheten i övrigt då kan anses brista eller att det är tekniskt svårt. Skulle något sådant göras (möjligen genomförbart för fax) är det dock viktigt att i god tid, liksom för öppettider etc. tydligt anslå detta och informera allmänheten.

Såväl regelmässig kontroll av inkomna handlingar samt initial handläggning eller åtgärd behöver alltså finnas hos myndigheten. Förvaltningslagen specificerar inte exakt vilka funktioner inom en myndighet som måste vara tillgängliga under klämdagar. På samma sätt är det där myndighetens skyldighet att uppfylla kraven på att kunna hålla service och kunna uppfylla skyldigheter mot allmänheten. Vem eller vilka av exempelvis handläggare och eller beslutsfattare som då behöver vara på plats för att kunna uppfylla kraven, avgör myndigheten själv. Denna avvägning hänger samman med myndigheternas serviceskyldighet i 6 § FL där det regleras att myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Många gånger samordnar kommunen övergripande denna typ av funktioner och de personer som är i tjänst kan få hantera initiala åtgärder i ärendetyper som de vanligen inte hanterar. Kompetenskrav och erfarenhet får utifrån myndighetens behov styra.

Fråga:

En konsult har föreslagit att planeraren vid hemtjänstutföraren ska ha mandat att avsluta beviljade SoL-insatser när en brukare tackat nej till insatsen vid flertal tillfällen. Är det lagenligt att göra så?

Linda Larsson svarar:

Det enkla svaret är socialnämnden har det yttersta ansvaret för att bevilja och följa upp insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Det är den övergripande regleringen om kommunens och därigenom socialnämndens ansvar i 2 kap. 1 § SoL i kombination med socialnämndens ansvar enligt 4 kap. 1 § SoL för bistånd som reglerar ansvaret.

Ansvaret kan inte delegeras till en hemtjänstutförare (eller en ”planerare” hos denna) utan att det finns ett formellt beslut från socialnämnden eller en biståndshandläggare. Anledningen är att det många gånger behövs en bedömning från socialnämnden sida. När till exempel en brukare tackar nej till en insats vid flera tillfällen, så kan det indikera att behovet av insatsen har förändrats eller upphört. Enligt HFD 2019 ref. 63 har socialnämnden rätt att avbryta en insats när behovet inte längre föreligger. Dock krävs det en formell utredning och ett beslut från socialnämnden eller en biståndshandläggare för att avsluta insatsen, vilket inte en planerare kan anses ha mandat att göra med hänsyn till det lagreglerade ansvaret för socialnämnden.

Förslaget från konsulten att ge planeraren i hemtjänsten mandat att avsluta beviljade insatser strider därmed mot den rättsliga principen att det är socialnämnden som har det yttersta ansvaret för att bevilja och följa upp insatser. Enligt 11 kap. 1 § SoL ska socialnämnden utan dröjsmål inleda en utredning av vad som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Detta innebär att en biståndshandläggare måste vara involverad i beslutet att avsluta en insats. Enligt min bedömning räcker det alltså inte att informera om att beslutet behöver följas upp, utan det borde skett redan tidigare så att ny utredning eventuellt hade kunnat inledas.

Sammanfattningsvis kan inte en hemtjänstutförare begränsa eller avsluta en beviljad insats enligt SoL utan ett formellt beslut från en biståndshandläggare eller socialnämnden. Det är socialnämnden som har det yttersta ansvaret för att bevilja och följa upp insatser och detta ansvar kan inte delegeras till en hemtjänstutförare utan att det finns ett formellt beslut. Förslaget från konsulten synes därför strida mot gällande lagstiftning. Eventuellt avtal med hemtjänstutföraren och andra omständigheter kan dock behöva beaktas och utredas mer.

Notera även särskilt att det kan finnas vissa typer av hemtjänstinsatser som inte är beslutade som bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL utan beviljade utan behovsbedömning enligt 4 kap. 2 a § SoL. För dessa insatser kan det finnas anledning att göra en annan bedömning av vilket mandat hemtjänstutföraren har, oaktat att socialnämnden har kvar det övergripande ansvaret. I sammanhanget kan dock påtalas att alldeles oavsett vilken typ av hemtjänstinsatser det är fråga om eller om hemtjänstutföraren är en kommunal verksamhet eller en privat utförare, finns all anledning att ha tydliga och klara besluts- och återrapporteringsvägar avseende såväl hemtjänst som bistånd eller hemtjänst utan behovsbedömning, för att få rättssäkra insatser med god kvalitet jämlikt 3 kap. 1 § SoL.