Kommuner, regioner och statliga myndigheter som säljer varor eller tjänster i konkurrens med privata företag möter sedan den 1 augusti 2026 väsentligt strängare spelregler då lagen (2026:578) om offentlig säljverksamhet (LOS) trädde i kraft. Med LOS har tröskeln för att ingripa mot kommuner och annan offentlig verksamhet som konkurrerar med privata aktörer sänkts väsentligt. Offentliga företag bör förbereda sig på att försvara verksamheten mot klagomål till Konkurrensverket från privata aktörer, skriver Trine Osen Bergqvist i en analys av det nya rättsläget.
Syftet med LOS är att skapa en jämn spelplan när offentliga och privata aktörer säljer produkter eller tjänster på samma marknad. Lagen ersätter reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet i 3 kap. 27–32 §§ konkurrenslagen (KOS-reglerna), som helt enkelt inte haft den effekt som lagstiftaren tänkt.
De problem som kan uppstå när staten, en kommun eller en region bedriver säljverksamhet på marknaden har länge uppmärksammats i Sverige. Offentliga aktörer kan ha fördelar som gör att de inte konkurrerar på samma villkor som privata företag, till exempel avsaknad av vinstkrav och konkursrisk, tillgång till offentliga medel eller förmånliga lånevillkor, samt möjlighet att nyttja personal, lokaler och utrustning som annars används i anslagsfinansierad verksamhet.
Detta kan skapa snedvridningar och störningar på marknader där offentliga och privata aktörer konkurrerar. Mot denna bakgrund infördes reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet i 3 kap. 27–32 §§ konkurrenslagen den 1 januari 2010, som gjorde det möjligt att förbjuda staten, kommuner och regioner att sälja varor och tjänster på ett konkurrensbegränsande sätt.
I praktiken hade Konkurrensverket dock svårt att visa konkurrensbegränsande effekter av betydelse, och reglerna fick inte den avsedda effekten. Lagstiftaren bedömde att det fanns skäl att angripa problematiken ur ett annat perspektiv än det konkurrensrättsliga och tog fram en reglering inriktad mer specifikt på att skydda privata företag. Regleringen fördes in i en ny lag, för att tydliggöra skiftet i perspektiv och för att tydligare särskilja prövningen från en konkurrensrättslig prövning.
Vilka aktörer och aktiviteter träffas av LOS?
Den krets av offentliga aktörer som omfattas av LOS är densamma som den som omfattades av KOS-reglerna. LOS omfattar statliga och kommunala myndigheter, beslutande församlingar i en kommun eller i en region, offentliga företag, samt sammanslutningar av sådana aktörer (t.ex. kommunalförbund) som bedriver säljverksamhet.
Tillämpningsområdet för förbudet i 3 § LOS har dock utvidgats genom att statliga aktörer nu behandlas på samma sätt som kommunala och regionala aktörer. En statlig säljverksamhet som inte är en direkt följd av ett riksdags- eller regeringsbeslut kan, till skillnad från vad som var fallet under KOS-reglerna, bli föremål inte bara för ett åläggande att upphöra med ett visst förfarande, utan även att upphöra med verksamheten som sådan.
Med säljverksamhet menas ekonomisk verksamhet som består i att tillhandahålla varor, tjänster eller andra nyttigheter på marknaden. Inköpsverksamhet och myndighetsutövning omfattas inte.
Förbudet i korthet
Enligt 3 § första stycket LOS får offentliga aktörer inte bedriva en säljverksamhet eller tillämpa förfaranden i säljverksamheten som på ett otillbörligt sätt påverkar möjligheterna för privata företag att bedriva verksamhet på marknaden. Andra stycket gör dock undantag för en säljverksamhet eller ett förfarande som är förenligt med beslut av riksdagen eller regeringen eller som i övrigt är försvarbart från allmän synpunkt. Förbudet träffar således inte offentlig kärnverksamhet. Det har sitt praktiska tillämpningsområde på offentlig verksamhet på näringslivets område eller i gränslandet mot offentlig kärnverksamhet. En förutsättning för förbudets tillämpning är att det finns privata aktörer som erbjuder samma tjänster som erbjuds i den offentliga säljverksamheten eller potentiellt skulle kunna göra det (SOU 2025:22 s. 348–349).
LOS ändrar inte gränserna för den kommunala kompetensen. För kommuner och regioner är det således fortsatt de klassiska kompetensgrunderna – allmän kompetens (2 kap. 1 § kommunallagen), näringsverksamhet utan vinstsyfte (2 kap. 7 §), anknytningskompetens och överskottskompetens – som avgör om en kommunal verksamhet över huvud taget får bedrivas.
Ständigt förbud
KOS-reglerna baserades på ett framåtriktat förbud. Det innebar att ett förbud gällde först sedan en domstol på talan av Konkurrensverket konstaterat att förfarandet var konkurrensbegränsande. Offentliga aktörer kunde utan sanktionsrisk fortsätta en konkurrensbegränsande verksamhet fram till slutligt avgörande.
LOS ändrar denna ordning och introducerar ett ständigt förbud. Det förväntas ge reglerna en handlingsdirigerande effekt, eftersom offentliga aktörer nu löpande måste ta hänsyn till förbudet när de bedriver sin säljverksamhet i stället för att kunna invänta ett domstolsavgörande. Som framgår nedan har dessutom sanktionerna skärpts.
Vad är otillbörlig påverkan?
För att en offentlig säljverksamhet eller ett förfarande i en sådan ska omfattas av förbudet i 3 § måste verksamheten eller förfarandet på ett otillbörligt sätt påverka möjligheterna för privata företag att bedriva verksamhet på marknaden. I detta ligger både ett otillbörlighetsrekvisit och ett påverkansrekvisit.
Otillbörlighetsrekvisitet tar sikte på att den offentliga aktören kan bedriva sin verksamhet eller tillämpa ett förfarande som skiljer sig från hur ett privat företag hade kunnat göra och att säljverksamheten eller förfarandet därmed, på ett sätt som är otillbörligt, påverkar privata företags möjlighet att bedriva verksamhet. En otillbörlig påverkan kan enligt förarbetena föreligga om en säljverksamhet har fördelar som det privata företaget saknar (prop. 2025/26:203 s. 142). Blotta närvaron av en offentlig aktör på marknaden innebär dock inte i sig att säljverksamheten har en otillbörlig påverkan (prop. 2025/26:203 s. 68). Vad som ligger i rekvisitet otillbörlig blir således avgörande.
Vad gäller påverkansrekvisitet innebär LOS flera betydande avsteg från KOS-reglerna.
För det första byter LOS fokus från påverkan på konkurrensen till påverkan på privata aktörers möjlighet att bedriva verksamhet. Lagen innehåller inget konkurrensbegränsningsrekvisit. Förbudet i 3 § LOS tar sin utgångspunkt i de privata företagens perspektiv. Det räcker att visa att privata aktörers möjligheter att bedriva sin verksamhet påverkas på ett otillbörligt sätt. Någon avgränsning av den relevanta marknaden krävs således inte längre. Det krävs visserligen att den privata aktören erbjuder samma eller liknande tjänster eller produkter som den offentliga aktören, eller potentiellt skulle kunna göra det, men förarbetena pekar på att den geografiska dimensionen i många fall bör vara av mindre betydelse för prövningen (SOU 2025:22 s. 348–349).
För det andra uppställs det inga krav på påvisbara effekter i det konkreta fallet. Enligt förarbetena ska prövningen i stället ta sin utgångspunkt i hur ett privat företags möjlighet att bedriva verksamhet "typiskt sett" hade påverkats (prop. 2025/26:203 s. 66). Det lär således vara tillräckligt att visa att en hypotetisk privat konkurrent med normala marknadsmässiga förutsättningar får sämre möjligheter att bedriva verksamhet till följd av den offentliga aktörens säljverksamhet eller förfarande.
För det tredje finns det inga märkbarhetskrav eller krav på påverkan av en viss betydelse. Att verksamheten bedrivs i liten omfattning, eller påverkar endast ett fåtal aktörer eller ett mindre område, utesluter således inte förbudets tillämpning. Det kan även handla om en verksamhet eller ett förfarande som ännu inte kan anses ha påverkat möjligheterna för privata företag, men som bedöms vara ägnad att göra det (SOU 2025:22 s. 348).
Ribban för ingripande har alltså sänkts betydligt.
Verksamhet som är kompetensenlig omfattas av undantag. Det hindrar dock inte att förfaranden som vidtas i den (annars tillåtna) verksamheten kan strida mot förbudet i 3 § LOS.
Bedömningen av vad som utgör en otillbörlig påverkan måste göras i varje enskilt fall. Exempel på förfaranden som typiskt sett kan leda till en otillbörlig marknadspåverkan är
• underprissättning, till exempel att en kommun tar ut lägre avgifter för sin tekniska konsultverksamhet än vad som täcker de faktiska kostnaderna, vilket ska bedömas med utgångspunkt i den kommunala självkostnadsprincipen (jfr PMÖD 2025:2),
• diskriminering, till exempel att en offentlig aktör ger sin egen säljverksamhet förtur till gemensamma resurser,
• vägran att ge tillträde till infrastruktur, till exempel ett kommunalt bolags avloppsnät eller fjärrvärmenät,
• selektiva förfaranden,
• sammanblandning mellan myndighetsutövning och säljverksamhet, till exempel att en kommun som utövar tillsyn också säljer rådgivning till de företag den granskar.
Nya skyldigheter att utvärdera och särredovisa
Lagen introducerar vidare, med effekt från den 1 januari 2027, en skyldighet för offentliga aktörer att vart fjärde år utvärdera hur säljverksamheten förhåller sig till förbudet och dokumentera resultatet.
Från samma datum gäller även en skyldighet för statliga myndigheter, kommuner och regioner att årligen särredovisa varje säljverksamhet som bedrivs i förvaltningsform. Om flera säljverksamheter bedrivs, ska redovisningen upprättas för var och en av dem. Redovisningen ska beskriva organisation och finansiering, redovisa säljverksamhetens intäkter och kostnader separat, samt ange de principer som tillämpas för kostnadsfördelning.
Konkurrensverket blir beslutsinstans
LOS innehåller en annan instansordning än de tidigare KOS-reglerna, med väsentligt utökade befogenheter för Konkurrensverket.
Konkurrensverket har fått beslutanderätt och prövar nu frågor om offentlig säljverksamhet som första instans, i stället för domstol. Det innebär att Konkurrensverket självt kan fatta beslut om verksamhets- och förfarandeförbud (10 § LOS). Om det finns särskilda skäl, får Konkurrensverket besluta om interimistiskt förbud för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts (10 § LOS).
Konkurrensverket kan också påföra en administrativ avgift, så kallad marknadsstörningsavgift, upp till 20 miljoner kronor om en offentlig aktör uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder förbudet i 3 § LOS (14 § LOS). Att verksamheten har upphört är inte avgörande, men avgift kan inte påföras för verksamhet eller förfaranden som ägde rum innan förbudet trädde i kraft.
Överklaganden prövas av allmän förvaltningsdomstol i stället för patent- och marknadsdomstolarna som prövade frågor enligt KOS-reglerna. Valet motiverades med att bedömningen enligt LOS i högre grad handlar om gränserna för den kommunala kompetensen, ett område där förvaltningsdomstolarna redan har stor erfarenhet.
Lagen innehåller ingen subsidiär talerätt. Det innebär att det inte längre är möjligt för enskilda att själva väcka talan om förbud i domstol om Konkurrensverket väljer att inte ingripa. Konkurrensverkets prioriteringar får således större betydelse.
Nästa steg för offentliga aktörer
LOS har gällt sedan den 1 augusti 2026 och Konkurrensverket har redan börjat ta emot tips om överträdelser. Tipsen har bl.a. rört prissättningen för husbilsställplatser, anordnande av gratiskonserter, solcellsinstallationer och e-handel av läkemedel.
För offentliga aktörer som inte redan har gjort det är det dags att kartlägga verksamheter som konkurrerar med privata företag och göra en juridisk genomlysning av dessa. Tre frågor är centrala:
1. Vilar verksamheten på en tydlig kompetensgrund?
2. Är verksamhetens prissättning och resursdelning konkurrensneutral?
3. Är gränsen mellan säljverksamheten och myndighetsutövningen tydlig?
Konkurrensverket har på sin hemsida uppmanat offentliga företag att anta en neutralitetspolicy som föreskriver att säljverksamhet ska separeras organisatoriskt från annan verksamhet, särredovisas och bedrivas på affärsmässig grund. Detta kan minska risken för att prissättning eller resursdelning i den offentliga säljverksamheten ger upphov till marknadsstörningar.
Offentliga företag bör också bygga upp rutiner för att uppfylla de utvärderings- och särredovisningsskyldigheter som träder i kraft den 1 januari 2027 och förbereda sig på att försvara verksamheten mot klagomål till Konkurrensverket från privata aktörer.
Logga in för att se analysen och annat innehåll av Trine Osen Bergqvist.
Har du ännu inte ett konto och vill läsa fler analyser inom näringsrätt och kommunalrätt? Klicka här för att testa JUNO utan kostnad i 14 dagar!
