Marios Iacovides, docent i europarätt, skriver om målet C-807/23 Katharina Plavec mot Rechtsanwaltskammer Wien som berör fri rörlighet för arbetstagare inom unionen. Advokatsamfund kan inte per automatik neka registrering av biträdande jurister som fullgör sin praktik i en annan medlemsstat.
Bakgrund till målet
Målet är ett förhandsavgörande från Österrikes Högsta domstol och avser tolkningen av artikel 45 FEUF, som garanterar fri rörlighet för arbetstagare inom unionen. Målet vid den nationella domstolen avser en tvist mellan Katharina Plavec, en österrikisk jurist, och det österrikiska advokatsamfundet.
Plavec var från januari till augusti 2022 anställd vid advokatbyrån Jones Day i Frankfurt am Main, i Tyskland. Hon var praktikant hos KI, en österrikisk advokat som var delägare i Jones Day i Frankfurt. KI:s uppgifter vid advokatbyrån var bland annat att vara konsult åt byråns österrikiska klienter och att företräda dem inför österrikiska förvaltningsmyndigheter och domstolar. För Plavec innebar detta att hon jobbade uteslutande med österrikisk rätt och företrädde endast österrikiska klienter i Frankfurt. Hon hade även regelbunden kontakt med österrikiska förvaltningsmyndigheter och domstolar i samband med detta.
Några dagar efter hon påbörjade sin praktik i Frankfurt begärde Plavec att advokatsamfundet skulle registrera henne som biträdande jurist och utfärda ett intyg av vilket det skulle framgå att hon har vissa begränsade behörigheter att företräda klienter i domstol. Advokatsamfundet avslog hennes ansökan, och hennes efterföljande begäran om omprövning, med motivering att hon inte hade tjänstgjort sin praktik hos en advokat som var etablerad i Österrike. Plavec överklagade beslutet till Högsta domstolen i Österrike, som är den hänskjutande domstolen. Hon yrkade att advokatsamfundets beslut skulle upphävas och att samfundet skulle förpliktas att registrera henne som biträdande jurist för den period hon var praktikant hos Jones Day i Frankfurt.
Advokatsamfundets nekande beslut gjordes med stöd i den österrikiska förordningen för advokatyrket (ROA). Enligt dessa nationella regler ska en jurist tjänstgöra som praktikant sammanlagt under fem år för att bli advokat. Åtminstone tre år och sju månader måste fullgöras i Österrike, och av dessa måste minst tre år ske hos en advokat. Med andra ord kan en del av praktiken – ett år och fem månader – fullgöras utomlands enligt ROA, inklusive i andra medlemsstater som Tyskland.
Den österrikiska Högsta domstolen undrade om de relevanta reglerna i ROA kunde anses vara oförenliga med artikel 45 FEUF om fri rörlighet för arbetstagare. Domstolen tvivlade om relevansen av möjligheten att fullgöra en del av praktiken utomlands, samt om det faktum att praktiken inte kunde räknas som att ha skett i Österrike även när den skedde utomlands hos en advokat som var medlem i den österrikiska advokatsamfund, med österrikiska klienter och tillämpning av österrikisk rätt och kontakter med österrikiska myndigheter och domstolar.
Reglerna om advokatyrket utgör hinder mot den fria rörligheten
EU-domstolen inledde sin analys med att påpeka att unionen inte har harmoniserat villkoren för tillträde till advokatyrket. Därmed får medlemsstaterna fastställa vilka kunskaper och kvalifikationer som är nödvändiga för att utöva advokatyrket. Generellt kan medlemsstaterna uppställa som villkor för tillträde till yrket att personer som söker har de kunskaper och kvalifikationer som bedöms vara nödvändiga. Däribland kan medlemsstaterna kräva att blivande advokater ska ha fullgjort en praktiktjänst.
EU-domstolen poängterade dock att medlemsstaterna måste utöva de befogenheter de behåller med iakttagande av de grundläggande friheter som garanteras i fördragen. Även i avsaknad av harmonisering får medlemsstaternas regler kring advokatyrket inte utgöra obefogade hinder för utövandet av dessa friheter, däribland artikel 45 FEUF.
Som nämnt ovan så garanterar artikel 45 FEUF den fria rörligheten av arbetstagare inom unionen. Plavecs situation föll inom artikels tillämpningsområde; hon var arbetstagare i den mening som avses i artikeln då hon i egenskap av arbetstagare erhöll lön under sin praktiktjänstgöring vid advokatbyrån i Tyskland. Enligt fast rättspraxis tillämpas artikel 45 FEUF även på situationer som avser ett lands egna medborgare och på regler som tillämpas utan diskriminering på grund av nationalitet, då de kan ha effekten av att hindra eller avskräcka de egna medborgarna från att lämna sin ursprungsstat för att utöva sin rätt till fri rörlighet.
EU-domstolen anmärkte att den hade redan slagit fast att artikel 45 FEUF i princip utgör hinder mot nationella åtgärder som gör det svårare eller mindre attraktivt för en unionsmedborgare att åtnjuta den frihet som garanteras av artikeln, i ett tidigare mål som handlade om möjligheten att beakta yrkeserfarenhet som hade förvärvats i en annan medlemsstat för att få tillträde till advokatyrket (se mål C‑218/19, Onofrei, EU:C:2020:1034, punkt 30). Per analogi kunde man tillämpa rättspraxisen på det nu aktuella målet.
EU-domstolen fann att det var problematiskt att den yrkeserfarenhet som ska förvärvas inom ramen för en viss del av den praktiktjänstgöring som krävs för att få tillträde till advokatyrket i Österrike inte beaktades, enbart av det skälet att denna del hade fullgjorts hos en advokat som är etablerad i en annan medlemsstat. Detta utgjorde i praktiken en inskränkning av den fria rörligheten som garanteras av artikel 45 FEUF, eftersom det gör det svårare eller mindre attraktivt för en unionsmedborgare att utöva den fria rörligheten. Enligt EU-domstolen spelade ingen roll i sammanhanget att en (annan) del av praktiken ändå kunde utföras utomlands.
Var hindret motiverat för att säkerställa en god rättskipning och skydda klienter?
EU-domstolen fortsatte med att kontrollera huruvida de österrikiska reglerna ändå kunde motiveras och därmed komma undan fördragets förbud mot inskränkningar i den fria rörligheten. Domstolen noterade att den nationella domstolen hade påpekat att syftet med de ifrågasatta österrikiska reglerna var att skydda mottagare av juridiska tjänster och att säkerställa en god rättskipning. Domstolen accepterade att dessa mål kan ingå bland de som anses utgöra tvingande hänsyn av allmänintresse som kan rättfärdiga en inskränkning i den fria rörligheten för arbetstagare. Dessutom framstod reglerna som lämpliga för att säkerställa de två målen.
Däremot fann EU-domstolen att de ifrågasatta österrikiska reglerna inte iakttar proportionalitetsprincipen. Enligt EU-domstolen var den egentliga poängen med reglerna att säkerställa att advokater förvärvar tillfredsställande erfarenhet av att arbeta med nationell rätt och av att ha kontakter med österrikiska myndigheter och domstolar. Att kräva att en viss del av praktiktjänstgöringen nödvändigtvis fullgörs hos en advokat som är etablerad i Österrike går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
I stället kunde man föreställa sig mindre ingripande åtgärder som skulle kunna uppnå samma mål i samma grad. EU-domstolen noterade att en sådan åtgärd skulle kunna vara att jurister gör sin praktik hos en advokat som är medlem i ett österrikiskt advokatsamfund även om hen är etablerad i en annan medlemsstat, tillsammans med ett krav att kunna visa för behöriga nationella myndigheter att praktiktjänstgöringen kan ge en erfarenhet som är likvärdig med den som praktiktjänstgöring hos en advokat som är etablerad i Österrike ger. EU-domstolen poängterade även att det inte kan presumeras att en praktik hos en advokat som är medlem i ett österrikiskt advokatsamfund men som är etablerad i en annan medlemsstat inte skulle räcka för att ge likvärdig erfarenhet som en praktik hos en advokat som är etablerad i Österrike.
Med detta sagt, ansåg EU-domstolen att skyldigheten att lägga fram tillräckliga bevis för att praktiktjänsten utomlands ger likvärdig erfarenhet ska ligga hos den biträdande juristen som ansöker om att tillgodoräkna sin praktik. Och givetvis är det upp till behöriga myndigheter och advokatsamfunden att utföra effektiva kontroller av villkoren för genomförandet av praktiktjänstgöringen. Till exempel kan de inkalla den biträdande juristen och handledaren för att få förklaringar till hur praktiktjänstgöringen går till. De kan besluta att praktiken ska avbrytas eller neka att beakta den om kallelsen inte hörsammas. De kan därutöver vidta disciplinära åtgärder mot de som försöker vilseleda eller inte följer kontrollåtgärder.
Sist avfärdade EU-domstolen den nationella domstolens resonemang om att man kunde per analogi tillämpa Europaparlamentets och rådets direktiv 98/5/EG av den 16 februari 1998 om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls (EGT L 77, 1998, s. 36). Artikel 10.1 i direktivet föreskriver att tillträde för en advokat som utövar verksamhet under den yrkestitel som utfärdats i sitt hemland till advokatyrket i en värdmedlemsstat är avhängigt av att hen kan visa att hen bedrivit faktisk och regelbunden verksamhet under minst tre år i värdmedlemsstaten. Den hänskjutande domstolen ansåg att om ett sådant krav finns för personer som redan är advokater i en annan medlemsstat kan det i än högre grad uppställas ett likadant krav för biträdande juristers tillträde till advokatyrket i värdmedlemstaten. EU-domstolen nöjde sig med att konstatera att frågan om praktiktjänstgöring inte reglerades av just detta direktiv utan av primärrätten, alltså artikel 45 FEUF. Sekundärrätt som direktiv kan inte begränsa tillämpningen av bestämmelserna i primärrätten när situationen inte täcks av direktivets tillämpningsområde.
EU-domstolens slutsats blev därför att Österrikes krav inte var förenliga med unionsrätten, särskilt artikel 45 FEUF.
Målets betydelse
Advokatyrket är bland de få yrken inom unionen som inte faller inom tillämpningsområdet för Tjänstedirektivet (se artikel 17.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden). Erkännande av juristers yrkeskvalifikationer i syfte att omedelbart utöva yrket under yrkestiteln i den mottagande medlemsstaten omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (se skäl 42), men just vad gäller advokater appliceras i stället särskilda regler.
Advokater som är etablerade i en medlemsstat kan tillfälligt erbjuda tjänster i andra medlemsstater och behåller då sin yrkestitel från hemlandet, i enlighet med Rådets direktiv 77/249/EEG av den 22 mars 1977 om underlättande för advokater att effektivt begagna sig av friheten att tillhandahålla tjänster. För att etablera sig i en annan medlemsstat måste advokater registrera sig hos myndigheterna i värdlandet och tillhandahålla ett intyg på att de är registrerade i hemlandet. De behåller då också sin titel från hemlandet, men har möjlighet efter tre år av regelbundet utövande av yrket i värdlandet att ansöka om att få värdlandets yrkestitel, i enlighet med Europaparlamentets och Rådets direktiv 98/5/EG av den 16 februari 1998 om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls.
Sammantaget är alltså den fria rörligheten för advokater mycket mer begränsad än för många andra yrken. I det nu aktuella fallet ser vi ytterligare ett exempel på en sådan begränsning. Men eftersom frågan inte var reglerad i de nyss nämnda direktiven kunde dock EU-domstolen ha tillgång till sin vanliga metod för bedömning av hinder till den fria rörligheten för arbetstagare under primärrätten, alltså genom en tillämpning av artikel 45 FEUF. Att EU-domstolen fann att de nationella reglerna utgjorde hinder mot den fria rörligheten är kanske inte så överraskande. Det som är dock intressant är EU-domstolens proportionalitetsbedömning av det nationella hindret. Domstolen accepterade att vissa hinder till den fria rörligheten för advokater kan vara motiverade för att säkerställa en god rättskipning samt för att säkerställa en hög nivå av advokattjänster och därmed skydda advokaternas. EU-domstolen accepterade dock inte att det var nödvändigt att begränsa var praktiken för att bli advokat ska göras då det fanns andra sätt att kontrollera att den praktik, erfarenhet och kunskap som den blivande advokaten får i en annan medlemsstat når upp till samma standard som man förväntar sig inom medlemsstaten.
