Ett beslut att skriva ut en elev från gymnasieskolan borde innehålla information om hur det överklagas, enligt ett aktuellt JO-beslut. En skolnämnd kritiseras för den bristen. Att beslutet ska gå att överklaga kan vid en första anblick te sig självklart. Men regelverkets utformning väcker frågor om det verkligen finns ett överklagbart beslut och vem som i sådana fall ska kritiseras för brister i hanteringen. Enligt Magnus Åhammar visar JO:s beslut att den nuvarande regleringen inte är helt tillfredsställande.
JO har i beslut den 30 september 2026 (dnr 5781-2026) riktat kritik mot en utbildningsnämnd för att rektorn vid en gymnasieskola, i ett beslut om att en elev skulle skrivas ut från gymnasieskolan, underlåtit att uppge vilka föreskrifter som tillämpats eller att bifoga information om hur beslutet kunde överklagas.
Rektorn vid en gymnasieskola beslutade att skriva ut en elev på grund av frånvaro. I en anmälan till JO klagade en förälder på att hennes son skilts från sin utbildning på ett rättsosäkert sätt genom att rektorn fattade ett skriftligt beslut om utskrivning utan vare sig överklagandehänvisning eller angivet lagstöd.
Av kommunens yttrande till JO framgick bland annat följande. Varken skollagen eller gymnasieförordningen innehåller bestämmelser om hur den aktuella typen av beslut ska överklagas. Kommunen hade därför varit av uppfattningen att det inte rört sig om ett överklagbart beslut och någon överklagandehänvisning hade därför inte bifogats. Vid tiden för yttrandet till JO ansåg nämnden dock att beslutet hade gått att överklaga, med hänvisning till Förvaltningsrätten i Jönköpings dom den 27 april 2015 i mål nr 1415-15.
Kommunen konstaterade även att rektorn brustit i handläggningen genom att inte ha angett vilken bestämmelse som beslutet grundat sig på.
Gällande rätt
Av 12 kap. 4 § gymnasieförordningen framgår att om en elev vill avsluta en utbildning utan att slutföra den, ska eleven anmäla det till rektorn. En elev som inte har fyllt 18 år ska visa att vårdnadshavaren samtycker till att eleven slutar i förtid.
I 12 kap. 4 a § första stycket samma förordning stadgas vidare att om en elev har påbörjat en utbildning och därefter utan anmälan enligt 4 § har uteblivit från utbildningen under mer än en månad i följd, utan att detta har berott på sjukdom eller beviljad ledighet, ska eleven anses ha avslutat utbildningen.
Enligt paragrafens andra stycke får dock rektorn besluta att eleven inte ska anses ha avslutat utbildningen trots att förutsättningarna i första stycket finns, om det finns synnerliga skäl.
Av 32 § förvaltningslagen följer bland annat att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt.
Enligt 33 § förvaltningslagen ska en myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende så snart som möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt. Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon även underrättas om hur det går till. En underrättelse om hur man överklagar ska innehålla information om vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll och vad som gäller i fråga om ingivande och överklagandetid.
Av förarbetena till förvaltningslagen (prop. 2016/17:180 s. 324) framgår att kravet att parten ska ha rätt att överklaga inte ska tolkas snävt. Varje tvekan hos beslutsmyndigheten om beslutet får överklagas av parten bör leda till att information om hur man överklagar lämnas.
I 41 § förvaltningslagen stadgas att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.
Kommunen kritiseras av JO
JO gjorde följande bedömning. Varken skollagen eller gymnasieförordningen innehåller bestämmelser om överklagande vad gäller utskrivning från gymnasieskolan. I 41 § förvaltningslagen finns dock en allmän bestämmelse om förvaltningsbesluts överklagbarhet som säger att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. I förvaltningsrätten har beslut om utskrivning från gymnasieskolan bedömts vara överklagbara enligt förvaltningslagen.
Vidare är det enligt JO viktigt ur rättssäkerhetssynpunkt att information om hur man överklagar bifogas ett beslut. Denna information syftar till att säkerställa att en part ska kunna ta till vara sin rätt att överklaga ett beslut. Frågan om ett beslut är överklagbart eller inte avgörs av överinstansen, men beslutsmyndigheten måste göra en preliminär bedömning. Som framhålls i lagens förarbeten är det därför angeläget att beslutsmyndigheten vid varje tvekan om överklagbarhet lämnar en underrättelse om hur ett beslut kan överklagas.
JO drog slutsatsen att i avsaknad av överrättspraxis kan det i vart fall anses vara osäkert om ett beslut om utskrivning från gymnasieskolan får överklagas. Det aktuella beslutet borde därför ha innehållit information om hur det kunde överklagas. Vidare skulle beslutet i enlighet med förvaltningslagens bestämmelser ha innehållit uppgifter om vilka föreskrifter som hade tillämpats. Kommunens utbildningsnämnd kritiserades för dessa brister.
Analys och kommentar
De förvaltningsrättsliga rättsgrundsatserna i JO:s beslut är egentligen helt okontroversiella: ett förvaltningsbeslut ska ange vilka bestämmelser som tillämpats och ska även innehålla en besvärshänvisning. En förutsättning för att rättsgrundsatserna ska kunna tillämpas här är dock att rektorn faktiskt har fattat ett beslut, och att det åtminstone råder ovisshet om beslutet kan överklagas. Mina överväganden kring dessa frågor utvecklas i det följande. En fråga uppkommer också om vem som är rätt mottagare av JO:s kritik.
Mot vem ska kritiken riktas?
Man kan först notera att JO inte närmare analyserat vem som ska kritiseras för de angivna bristerna i det nu aktuella beslutet. JO har kritiserat den kommunala huvudmannens ansvariga nämnd och inte gått in på frågan om det alternativt var rektorn som borde ha kritiserats.
Utbildning i gymnasieskolan är en frivillig skolform och eleverna omfattas inte av skolplikt. Den aktuella regleringen i gymnasieförordningen stadgar att om en elev vill avsluta utbildningen utan att slutföra den, ska eleven (eller vårdnadshavaren) anmäla det till rektorn. Vidare framgår att om en elev har påbörjat en utbildning och därefter utan anmälan har uteblivit från utbildningen mer än en månad i följd, utan att detta har berott på sjukdom eller beviljad ledighet, ska eleven anses ha avslutat utbildningen. Dock får rektorn besluta att eleven inte ska anses ha avslutat utbildningen trots att förutsättningarna finns, om det finns synnerliga skäl.
Regleringen av frågan om när en elev i gymnasieskolan ska anses ha avslutat utbildningen pekar ganska klart på att det är rektorn som ska utreda om en oanmäld frånvaro på mer än en månad, utan att detta berott på sjukdom eller beviljad ledighet, ska leda till att eleven därmed ska anses ha avslutat utbildningen. Förordningens lydelse ger inget tydligt besked om det krävs ett beslut av rektorn eller huvudmannen om att eleven på grund av sin oanmälda frånvaro ska skrivas ut från utbildningen. Klart utsagt är dock att det är rektorn som har befogenhet att besluta att eleven, trots oanmäld frånvaro utan giltiga skäl, inte ska anses ha avslutat utbildningen när det finns synnerliga skäl för ett sådant beslut. Utifrån hur regleringen är utformad ligger det närmast till hands att den aktuella frågan ska utredas och beslutas av rektorn.
Av 2 kap. 10 § första stycket skollagen följer bland annat att rektorn fattar de beslut och har det ansvar som framgår av särskilda föreskrifter i denna lag eller andra författningar. I paragrafens andra stycke stadgas vidare att rektorn får uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare vid förskole- eller skolenheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och besluta i frågor som avses i första stycket, om inte annat anges.
Eftersom rektorn inte kan delegera beslutanderätt till en kommunal nämnd, och huvudmannen för utbildningen inte heller på annat sätt kan överta ansvar för åtgärder eller beslutsfattande från en rektor, hade det varit intressant att få följa JO:s resonemang rörande varför det är den ansvariga utbildningsnämnden som kritiken har riktats mot och inte rektorn. Möjligen vilar JO:s beslut på antagandet att rektorn är en tjänsteman som fattat beslut å nämndens vägnar. Ett sådant antagande (om JO nu har gjort det) kan dock ifrågasättas, eftersom det är just rektorn och inte nämnden som är behörig att fatta beslut.
Finns något beslut?
Som skäl för att något förvaltningsbeslut inte har fattats kan följande anföras. Enligt 12 kap. 4 a § gymnasieförordningen ska en elev antas ha avslutat utbildningen om han eller hon har uteblivit från utbildningen under mer än en månad i följd och att denna frånvaro inte berott på sjukdom eller beviljad ledighet. Enligt sin ordalydelse förutsätter paragrafen alltså inte att något egentligt beslut fattas, utan regleringen kan tolkas så att elevens frånvaro i sig har lett till att utbildningen vid gymnasieskolan nu är avslutad. Inte heller ger paragrafens lydelse något klart besked om vem eller vilka som ska fatta ett beslut om att elevens utbildning ska anses avslutad. En registrering av den avslutade utbildningen blir då närmast att anse som en ren verkställighetsåtgärd till följd av elevens eget agerande.
Till denna argumentation kan också läggas att det kommunala självstyret på skolans område medför att kommunen har en betydande frihet att själv organisera sin skolverksamhet. Från kommunens synpunkt kan det finnas ett starkt intresse att hålla noggrann koll på vilka elever som har en pågående gymnasieutbildning och vilka elever som, till exempel genom att utebli från utbildningen, har valt att avsluta sin utbildning.
Mot denna bakgrund skulle det alltså kunna argumenteras att en registrering avseende att en elev på grund av oanmäld frånvaro antas ha avslutat sin utbildning endast utgör en verkställighetsåtgärd. En sådan registrering skulle då inte anses innefatta ett uttalande avsett att påverka förvaltningsorgans eller enskildas handlande, vara handlingsdirigerande, och därför inte vara att betrakta som ett förvaltningsbeslut utan som en verkställighetsåtgärd.
Som skäl för att ett förvaltningsbeslut ändå har fattats kan följande nämnas. Antagandet om att en elev på grund av frånvaro har avslutat sin utbildning håller bara efter en bedömning som visar att frånvaron inte har berott på sjukdom eller beviljad ledighet. En elev ska alltså inte automatiskt bli utskriven från utbildningen utan det måste till en utredning angående frågan om det har funnits godtagbara orsaker till frånvaron. Man kan här särskilt lägga märke till bestämmelserna i 15 kap. 16 § tredje stycket skollagen där det stadgas att vid upprepad eller längre frånvaro ska rektorn, oavsett om det är fråga om giltig eller ogiltig frånvaro, se till att frånvaron skyndsamt utreds om det inte är obehövligt.
En utredning om orsakerna till frånvaron ska alltså genomföras innan beslut om att eleven ska anses ha avslutat sin utbildning fattas. En sådan utredning kan komma att visa att eleven, eller hans eller hennes vårdnadshavare, har en annan uppfattning än rektorn kring orsakerna till frånvaron. Eleven kan från sin sida hävda att frånvaron berott på sjukdom, medan rektorn till exempel kan anse att det saknas läkarintyg som visar att sjukdomstillståndet varit av den art eller grad som motiverar frånvaro från utbildningen.
Min slutsats blir att övervägande skäl talar för att ett beslut om att en elev har avslutat sin utbildning ska anses utgöra ett förvaltningsbeslut. Detta framför allt på grund av att beslutet innehåller sådana bedömningsinslag och måste föregås av en utredning där elev eller vårdnadshavare kommer till tals. Den omgivande systematiken ger också starka skäl att anta att det är rektorn som ska fatta beslutet. Eftersom beslutet är ett förvaltningsbeslut ska det också ange vilka bestämmelser som har tillämpats i det.
Går beslutet att överklaga?
Bestämmelserna om överklagande av olika beslut på skolans område har samlats i ett särskilt kapitel i skollagen. I 28 kap. anges alla beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol respektive till Skolväsendets överklagandenämnd. Av 28 kap. 18 § första stycket skollagen framgår att andra beslut enligt lagen än de som anges i 28 kap. får överklagas bara om överklagande får ske genom laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen.
På skolans område har överväganden gjorts kring vilka typer av beslut som bör kunna överklagas till skydd för den enskildes rättssäkerhet. Rätten att överklaga kan sägas utgöra en garanti för skollagens grundläggande princip om rätten till en likvärdig utbildning (se prop. 2009/10:165 s. 564).
Bestämmelserna som JO:s beslut avser finns i gymnasieförordningen och i den förordningen anges inte att de går att överklaga. Det finns heller inte någon allmän bestämmelse om att övriga beslut enligt förordningen inte kan överklagas.
I 4 § förvaltningslagen stadgas att om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen. Detta betyder att man för beslut som är fattade enligt skollagen inte kan använda sig av förvaltningslagens allmänna bestämmelse om ett besluts överklagbarhet, eftersom det i skollagen är utsagt att några andra beslut än de som anges i 28 kap. skollagen inte får överklagas. I vårt nu aktuella fall är det ju regler i gymnasieförordningen som tillämpas och då bör det vara helt korrekt att göra som de förvaltningsrätter gjort som JO hänvisar till; nämligen att gå till 41 § förvaltningslagen och konstatera att ett beslut om att gymnasieutbildningen har avslutats kan antas ha påverkat elevens situation på ett inte obetydligt sätt och det får därmed överklagas. För beslut fattade enligt gymnasieförordningen är förvaltningslagen inte subsidiär utan direkt tillämplig.
Ytterligare stöd för att det utgör ett överklagbart beslut kan motiveras genom hänvisning till 16 kap. 37 § första stycket skollagen. Där stadgas att en elev som har påbörjat en utbildning inom gymnasieskolan har rätt att fullfölja sin utbildning. Ett beslut om att utbildningen anses avslutad innebär förstås att denna rätt går om intet. Rektorns beslut bör därför anses påverka elevens situation på sådant sätt att beslutet är överklagbart. Det går i vart fall inte att säga entydigt att beslutet inte får överklagas, och det borde alltså ha innehållit en besvärshänvisning.
Finns ett behov av tydligare reglering?
JO:s beslut visar att det, åtminstone i avvaktan på överrättspraxis, råder en oklarhet kring om det är möjligt att överklaga ett beslut om att en elev på grund av frånvaro ska antas ha avslutat sin gymnasieutbildning. Det finns en uppenbar risk att denna fråga hanteras olika av olika rektorer och kommuner i landet. Man kan säga att den nuvarande, något påvra, regleringen inte är helt tillfredsställande.
Som framgår ovan har en elev som påbörjat sin gymnasieutbildning rätt att gå klart den. Det framstår därför som rimligt att överväga om den reglering som finns kring när gymnasieutbildningen ska anses avslutad bör föras in i skollagen och att man även överväger om besluten ska kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd eller till förvaltningsrätten.
