En nyhet i den förvaltningslag som trädde i kraft 2018 var att privatpersoner genom en s.k. dröjsmålstalan kan angripa långsam handläggning. En bestämmelse med ett vällovligt syfte – att minska handläggningstiderna – har i vissa fall fått en motsatt effekt. Olle Lundin, professor i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet, menar att principen om likabehandling undermineras.
-Det är en i närmast bisarr konsekvens av lagen att de som har kännedom om de nya reglerna, och därför överklagar sina försenade ärenden, får gå före i kön, säger han.
Den nya förvaltningslagen trädde i kraft i juli 2018. Syftet var framförallt att kodifiera praxis och göra lagen mer tillgänglig. Ett annat motiv, som tydligt uttrycktes i direktiven, var att man ville komma tillrätta med långsam handläggning hos landets myndigheter. I 12 § infördes därför en möjlighet till s.k. dröjsmålstalan. Bestämmelsen innebär att den enskilde får begära att en myndighet ska avgöra ärendet om det inte har avgjorts inom sex månader. Myndigheten har därefter fyra veckor på sig att antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå överklagan. I det senare fallet, dvs om ärendet inte anses vara klart för beslut, så kan det överklagas till den ansvariga besvärsmyndigheten – som prövar om förseningen är acceptabel eller inte. Om förseningen inte anses acceptabel, vilket innebär att överklagandet ska bifallas, ska beslutsmyndigheten snarast (eller inom den tid som besvärsmyndigheten bestämmer) avgöra ärendet.
Lagstiftarens förhoppningar var att den nya bestämmelsen skulle leda till kortare handläggningstider, lägre kostnader och inte bli särskilt betungande för systemet. En oro vid lagens tillkomst, som flera remissinstanser pekade på, var att den nya möjligheten för enskilda att reagera på långsam handläggning skulle öka belastningen för såväl myndigheter som domstolar.
Fredrik Löndahl, chefrådman vid Förvaltningsrätten i Malmö, konstaterar - drygt två år efter bestämmelsens införande – att farhågorna har besannats.
-Det är oerhört belastande för hela domstolen, varje mål är i sig inte särskilt omfattande men eftersom det rör sig om så många ärenden tar det mycket tid.
-Man kan väl säga att lagen utgår från en annan verklighet än den vi befinner oss i, säger han och suckar.
”I 99 procent av fallen handlar fördröjningen om resursbrist”
För ett år sedan fick Förvaltningsrätten i Malmö in ungefär 2000 överklaganden i månaden rörande långsam handläggning – vilket i takt med ökad kännedom om att möjligheten finns nu har växt till totalt ca 3000 överklaganden. Det rör sig nästan uteslutande om medborgarskapsärenden som hanteras av medborgarskapsenheten på Migrationsverket i Norrköping. Eftersom förvaltningsrätten i Malmö ensamt hantera medborgarskapsmål blir trycket särskilt stort.
-Vi får också många samtal om vad som sker i ärenden när vi har dömt till klagandes fördel, det vill säga när vi har konstaterat att det inte rör sig om acceptabla förseningar, men det ändå inte sker något med ärendet hos Migrationsverket, säger Fredrik Löndahl.
Vid ett överklagande av en dröjsmålstalan ska endast en fråga besvaras av förvaltningsrätten: är dröjsmålet acceptabelt eller inte. Exakt vilka skäl som anses acceptabla framgår inte klart av förarbetena. Men om förseningen beror på den enskilde, exempelvis att denne inte svarat i tid, är förseningen sannolikt acceptabel. Om dröjsmålet däremot beror på resursbrist hos den ansvariga myndigheten, eller om det handlar om semestrar, föräldraledigheter eller liknande, så är det inte ett acceptabelt dröjsmål.
I de ärenden som Förvaltningsrätten i Malmö hanterar kan man i princip alltid konstatera att det handlar om oskäliga dröjsmål.
-I 99 procent av fallen handlar fördröjningen om resursbrist hos Migrationsverket. Eftersom det inte är ett godtagbart skäl så vinner överklagan bifall, vilket innebär att Migrationsverket ska avgöra fallet inom en viss tid, säger Fredrik Löndahl.
I strid med likabehandlingsprincipen
När förvaltningsdomstolen bedömer att det inte varit fråga om ett acceptabelt dröjsmål skickar de tillbaka ärendet till den ansvariga myndigheten med krav på skyndsamt beslut – som i praktiken nästan alltid är medborgarskapsenheten på Migrationsverket i Norrköping.
-I och med detta förfarande försinkas hela vår process, det blir en extra prövning i ärendet både för oss och för domstolen. Det blir väldigt ineffektivt, säger Michelle Bornestad, presskommunikatör vid Migrationsverket.
För att kunna få medborgarskap ska man som grundkrav ha permanent uppehållstillstånd och varit bosatt i landet i minst fem år. I dagsläget finns det drygt 100 000 öppna medborgarskapsärenden hos Migrationsverket. Den genomsnittliga handläggningstiden från ansökan till beslut uppges ligga på i genomsnitt på 13 månader – vilket med råge överstiger gränsen på sex månader.
När begäran om ett avgörande inkommer har den ansvariga myndigheten, Migrationsverket i detta fall, fyra veckor på sig att fatta beslut i själva ärendet eller avslå begäran.
-Vi arbetar efter bästa förmåga med de resurser som står till vårt förfogande med att hinna avgöra dessa ärenden inom 28 dagar. Under våren 2019 uppgick dock antalet inkomna begäran om avgörande till tusen per vecka, och det blev därmed en ohållbar situation för medborgarskapsenheten, säger hon.
-I syfte att skapa en rimligare arbetssituation infördes därför ett system med automatiska avslag, i de fall Migrationsverket inte har hunnit fatta beslut inom 28 dagar.
Michelle Bornestad konstaterar att den nuvarande ordningen inte rimmar med kraven på likabehandling eftersom den som skickar in en dröjsmålstalan i praktiken får företräde. Migrationsverket varnade för dessa effekter i remissrundan innan lagstiftningen antogs.
-Migrationsverket har som princip att avgöra de äldsta ärenden först. Det går dock inte att utgå ifrån denna princip nu. Handläggningen utgår numera i hög grad från att avgöra ärenden där det inkommit en begäran om avgörande istället för de äldsta ärendena eller enkelt avgjorda nyinkomna ärenden.
-Konsekvensen har blivit att andelen ärenden avgjorda inom sex månader minskat kraftigt, från cirka 71 procent 2017 till cirka 40 procent 2019. Samtidigt har andelen ärenden avgjorda inom tidsspannet sex till tolv månader ökat kraftigt, medan andelen avgjorda som är äldre än ett år minskat något, säger hon.
Olle Lundin, professor i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet, är kritisk till bestämmelsen.
-Det kan knappast anses vara en förstärkning av rättssäkerheten att de som har kännedom om de nya reglerna i förvaltningslagen, och därför överklagar sina försenade ärenden, får gå före i kön. Det är en i närmast bisarr konsekvens av lagen, säger han.
”En fixerad tid gällande alla ärenden är inte helt genomtänkt”
Det bör betonas att det är just medborgarskapsärenden som har överklagats gällande långsam handläggning. I andra typer av ärenden ser man inte några liknande effekter. Situationen gällande medborgarskapsärenden är också ett resultat av andra faktorer än just dröjsmålstalan i sig, såsom otillräcklig eller obalanserad resurstilldelning – vilket nu synliggörs av den nya bestämmelsen. Kraven på Migrationsverket att arbeta effektivt och fatta snabba beslut i asylärenden, vars inströmning ökade markant för några år sedan, har också haft viss påverkan.
-En anledning till att det blir fördröjningar i handläggningen är att asylutredningarna har varit bristfälliga varför det behövs muntliga inslag för att ytterligare utreda begäran om medborgarskap, säger Fredrik Löndahl, chefrådsman.
Han betonar att det visserligen är bra att man kan skynda på ett ärende och att det signaleras att handläggning inte kan pågå i all evighet – men menar att konstruktionen att ha en fixerad tid gällande alla ärenden inte är helt genomtänkt.
-Man behöver göra skillnader på olika typer av ärenden i kombination med vilka skäl som man kan beakta. Frågan är också om man ska kunna driva genom detta på grund av resursbrist. Det blir ju meningslöst att skriva ”beslut ska fattas så snart som möjligt” när ingen vet vad det innebär i praktiken. Ärenden skickas fram och tillbaka mellan myndigheter och domstolar utan att man kan jobba med själva sakprövningen. Mycket tid går till spillo, säger han.
Justitieombudsmannen utreder Migrationsverkets automatisering
Även professor Olle Lundin menar att lagens tidsgräns på just sex månader ger uttryck för en idealiserad och orealistisk målsättning för många ärendeslag.
-Om det ska vara en genomsnittlig handläggningstid så har ju hälften av landets myndigheter för lång handläggningstid. Det saknas i princip helt en analys av konsekvenserna för besvärsmyndigheterna. Det är inte särskilt effektivt att besvärsmyndigheter och förvaltningsdomstolar ägnar sin tid åt att pröva ärenden från ett förseningsperspektiv istället för överpröva själva sakfrågan.
Han menar också att det finns en risk för att den nuvarande ordningen gör att myndigheterna får incitament att fatta mindre underbyggda beslut.
-Det finns inget som hindrar att myndigheten, i brådskan, fattar ett dåligt underbyggt avslagsbeslut på ansökan varpå besvärsinstansen upphäver beslutet och återförvisar ärendet till myndigheten då det inte anses vara tillräckligt utrett. Den tid som förlöpt är kanske 10-12 månader och den enskilde har fortfarande inte fått ett vettigt svar på sin ansökan. Scenariot är inte särskilt osannolikt, säger han.
Justiteombudsmannen (JO) har nyligen beslutat att öppna ett s.k. initiativärende för att utreda Migrationsverkets hantering av dröjsmålstalan, ”eftersom det framkommit att dröjsmålstalan ofta avslås per automatik utan att det redovisas något egentligt skäl för avslagen”. I förarbetena underströks nämligen att en begäran ska ha en klargörande motivering.
JO syftar på det som tidigare berördes, nämligen att Migrationsverket – till följd av ”en ohållbar situation” – nu har börjat med automatiska avslag om man inte har fattat något beslut inom fyra veckor efter att begäran har inkommit. Den avslagsmotivering som idag används är standardiserad: ”Migrationsverket har inte hunnit fatta beslut inom fyra veckor och avslår därför begäran.”
Frågan är om just automatiseringen, trots att det inte hörsammar förarbetenas direktiv, är det man bör rikta in sig på istället för att titta på de underliggande problemen. Fredrik Löndahl menar att ett felaktigt fokus riskerar att ytterligare öka byråkratiseringen på ett sätt som inte är till gagn för alla dem som idag väntar på sina beslut.
-Migrationsverkets motivering innebär i praktiken resursbrist. För domstolen är det en fullt tillräcklig motivering.
-Konsekvensen av om detta inte godtas av JO blir ju att ännu mer resurser måste läggas på dröjsmålshanteringen, vilket då sannolikt får tas från de som jobbar med sakprövning, säger han.
