Delegation från kommunala nämnder

Av: Johan Höök Ämne: Offentlig rätt, Kommun 2020-02-13

Kommunallagen (2017:725) vilar sedan länge på principen att beslut ska fattas av de förtroendevalda i fullmäktige eller nämnderna. Kommunerna var ända till 1960-talet i huvudsak små och hade ofta mycket få anställda. De valda fritidspolitikerna fattade de flesta beslut även i detaljfrågor. När kommunerna slogs ihop till större enheter under 60- och 70-talen och fick mer uppgifter blev i det praktiken omöjligt att fatta alla beslut i nämnder. Allt fler uppgifter kom därför att delegeras till anställda tjänstemän. Nämnderna har dock fortfarande det yttersta ansvaret för de beslut som fattas, och kan vägras ansvarsfrihet för felaktiga beslut, även i de fall när beslut i praktiken har fattats av en tjänsteman på delegation.

Av kommunaldemokratiska skäl och för att nämnderna ska behålla den övergripande kontrollen över verksamheten finns i 6 kapitlet 38 § kommunallagen vissa begränsningar av vilka uppgifter som får delegeras. Beslut om ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet får inte delegeras. Ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda får inte heller delegeras, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

När det gäller myndighetsutövning så delegeras i dag väldigt många ärenden till de anställda när det exempelvis gäller beslut om bistånd till enskilda. Det är också vanligt att ett utskott till nämnden fattar beslut i känsliga ärenden som rör enskilda där sekretessintresset är stort. Frågan är dock vilka ärenden som är så principiella att de ska förbehållas nämnderna. Frågan kom att aktualiseras i HFD 2016 ref. 74. I fallet hade en vice-ordförande fattat beslut att hemlighålla vistelseorten för ett barn, som var omhändertaget med stöd av lagen (1990:52) om vård av unga i vissa fall, LVU, för en vårdnadshavare. Efter att ha konstaterat att socialtjänstlagen (2001:453) inte gav utrymme för att delegera ärendet prövade HFD om det kunde delegeras enligt kommunallagen. HFD slog då fast att detta var ett sådant principiellt beslut som inte gick att delegera. Däremot kunde en ordförande eller en särskild utsedd ledamot i nämnden fatta beslut om det var ett sådant brådskande beslut som avses i (numera) 6 kap. 39 § kommunallagen.
 
HFD bedömde alltså att hemlighållande av vistelseort var ett sådant principiellt beslut som inte gick att delegera. Ett beslut att hemlighålla för en vårdnadshavare var dennes barn befinner sig är naturligtvis ett mycket ingripande beslut, varför det inte är så förvånande att HFD gjorde denna bedömning. Att hemlighålla vistelseort är dock inte det enda ingripande beslut som en nämnd kan fatta med stöd av LVU och annan tvångslagstiftning. En något oklar fråga är därför vilka andra typer av ingripande beslut som ska anses vara så principiella att de kräver beslut av nämnden i dess helhet.
 
Ett praktiskt problem med domen är också att det i ärenden om tvångsvård är fråga om mycket känsliga ärenden där det kan finnas behov av att fatta beslut snabbt. Ska nämnden i dess helhet dock inkallas kan det dra ut på tiden innan ett beslut kan fattas. Visserligen innebär domen att det är godtagbart med ordförandebeslut när ärendet är brådskande. Det är ju dock inte alldeles givet i vilka situationer ett beslut verkligen kan sägas vara brådskande. Om ett ordförandebeslut inte bedöms vara brådskande när beslutet prövas av en förvaltningsdomstol faller grunden för beslutet och detta kommer upphävas av domstolen. Ett beslut om vård i något avseende, som sakligt kan vara högst motiverat, kommer då upphävas på rent formella grunder. Detta är inte en alldeles lyckad situation.
 
Utöver myndighetsutövning finns också en skara mer ”politiska” beslut som ska förbehållas nämnden i dess helhet, nämligen ärenden som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Vad detta är för något kom nyligen att prövas av högsta förvaltningsdomstolen i HFD 2019 ref. 32. I fallet hade ett utskott till en kommunstyrelse beslutat att godkänna ett markanvisningsavtal till en förening för byggande av en moské. Beslutet fick stor massmedial uppmärksamhet. Frågan var då om detta var ett sådant politiskt beslut som krävde beslut av styrelsen i dess helhet. HFD konstaterade att av förarbeten och tidigare rättspraxis framgick att rätten att delegera inte får utnyttjas på ett sätt som kan rubba nämndernas övergripande ansvar för deras verksamheter, samt att en nämnd i sin helhet måste fatta sådana beslut som har betydelse för utformningen av kommunens politik inom nämndens verksamhetsområde.
 
Ett betydande allmänintresse kunde, enligt HFD, i och för sig tala för att det kan vara lämpligt att låta styrelsen fatta beslut i ärendet. Något krav på att nämnden i sin helhet fattar beslut i alla sådana ärenden kunde dock inte utläsas ur lagtexten eller förarbetena. Enligt HFD hade det aktuella beslutet inte någon direkt påverkan på nämndens nuvarande eller framtida verksamhet. Det hade t.ex. inte kommit fram att avtalet om att reservera mark riskerar hindrade framtida exploatering för bebyggelse eller fritidsändamål. Inte heller hade det kommit fram att avtalet på något annat sätt kunde förväntas medföra några sådana verkningar för kommunstyrelsens arbete som riskerade att medföra att kommunstyrelsens övergripande ansvar för sin verksamhet rubbas. Beslutet kunde därmed inte anses röra verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Det var alltså möjligt att delegera till utskottet att besluta i ärendet.
 
HFD:s dom är ett viktigt klarläggande. Att ett beslut på ett allmänt plan är kontroversiellt eller medialt uppmärksammat innebär inte att delegation därmed inte är möjlig. Det måste finnas sakliga omständigheter i beslutet som innebär att kommunen binder sitt framtida handlingsutrymme i något avseende. Det kan handla om att det påverkar framtida markanvändning, det kan också handla om andra omständigheter. I RÅ 1993 ref. 47, ansågs att, när det var tveksamt om ett beslut var förenligt med kommunala kompetensen, beslutet därmed blev av sådan övergripande karaktär att det krävde beslut av nämnden i dess helhet.
 
HFD:s avgörande i HFD 2016 ref. 74 och HFD 2019 ref. 32 innebär viktiga klarläggande när delegation till utskott och anställda är möjliga enligt kommunallagen. Samtidigt visar målen på en kommunalrättslig paradox. Beslut om hemlighållande av vistelseort är mycket kvalificerad myndighetsutövning där det krävs noggrann analys av förarbeten och praxis för att klarlägga när detta är tillåtet eller inte. Samtidigt ska detta beslut fattas av en nämnd med fritidspolitiker där det inte finns krav på någon juridisk kompetens. Ett beslut om ett reservera mark till ett moskébygge kan å andra sidan ses som en klassisk lokalpolitisk fråga där det verkligen finns utrymme för att diskutera ärendet i en politisk debatt mellan de förtroendevalda. Detta kan dock delegeras, trots att det framstår som mycket mer naturligt att det ska avgöras av en politiskt tillsatt nämnd än ett utskott eller tjänstemän.
 
Regleringen innebär alltså att de förtroendevalda i nämnderna ska besluta i vissa ärenden om myndighetsutövning där de inte har någon självklar kompetens, men inte nödvändigtvis i ärenden där deras allmänna politiska kompetens naturligen skulle vara mer relevant. Det går att diskutera om detta verkligen är den bästa av ordningar.
 
av: Johan Höök, rådman och docent i offentlig rätt
 
Artikeln är ursprungligen publicerad i JUNO: 2020-02-11
 
 

Läs om JUNO