Klimatpolitikens paradoxer

Av: Magnus Nilsson Ämne: Miljörätt, Kommun 2020-01-24

En sak verkar alla vara ense om: Klimatförändringarna är ett globalt problem som inte går att lösa på nationell nivå. Internationellt samarbete är avgörande. Miljökonsulten Magnus Nilsson anser att denna insikt återspeglas dåligt i den svenska klimatpolitiken, och faktiskt ännu mindre i debatten. Här tuffar istället både samtalet och åtgärdsdiskussionen på som om klockan stannat vid millennieskiftet.

I verkligheten har spelplanen radikalt ritats om, främst som en följd av utvecklingen inom EU.
 
Med den nya EU-lagstiftning som först beslöts 2008-2009, och därefter bearbetades, utvidgades och skärptes 2015-2018, har EU tagit ett stadigt grepp om den samlade utsläppsutvecklingen inom unionen och lyft mycket av ansvaret från den nationella nivån. Detta har i sin tur radikalt förändrat förutsättningarna för alla andra aktörer – stater, företag, kommuner, enskilda.
 
En del av det som förr var superviktigt är därför numera verkningslöst. En del av de åtgärder som idag är avgörande, fanns inte för 15-20 år sedan.
 
Insikten om de förändrade villkoren har dock haft märkligt svårt att tränga igenom.
 
Således måste det nog sägas att det beslutade svenska, klimatpolitiska ramverket med mål om nettonollutsläpp 2045 snarare bygger på millennieskiftets förutsättningar än på dagens. Det är faktiskt lite svårt att föreställa sig hur vi med nationella åtgärder och med nuvarande EU-regelverk ska kunna säkra att målet nås.
 
Den viktigaste komplicerande faktorn är utsläppshandeln, som omfattar alla utsläpp inom EES (EU28 + Island, Lichtenstein och Norge) från tung industri, värme- och elproduktion (sammanlagt drygt 11 000 anläggningar) samt från flygtrafiken inom och mellan länderna. Kortfattat innebär systemet att dessa verksamheter till EU-kommissionen årligen, i efterhand, måste lämna in en utsläppsrätt för varje ton koldioxid de släppt ut. Annars väntar tuffa böter.
 
Kommissionen ger varje år ut nya utsläppsrätter. Drygt 40 procent delas ut gratis, resten säljs på offentliga auktioner (vars intäkter i huvudsak går till medlemsstaterna). Nyutgivningen trappas efterhand ned, med nuvarande lagstiftning upphör den helt om knappt 40 år.
 
När alla utsläppsrätter utnyttjats, är koldioxidutsläpp från de verksamheter som omfattas förbjudna. Idag återstår inom systemet ett totalt, framtida utsläppsutrymme på 34-35 miljarder ton koldioxid (motsvarar 20 års utsläpp på nuvarande nivå).
Hur stora de framtida utsläppen från de berörda verksamheterna kan bli, vet vi redan. Det är reglerat i bindande EU-lagstiftning.
De berörda företagen - liksom banker, spekulanter, mäklare etc. - kan handla med utsläppsrätterna. Handeln påverkar inte hur stora utsläppen blir över tiden, bara vem som får utnyttja det beslutade utsläppsutrymmet. Genom handeln hoppas man säkra att utsläppsbegränsningsåtgärderna i första hand vidtas av de aktörer som kan minska utsläppen till lägst kostnad.
 
Hur handeln fungerar, om priserna är låga eller höga, eller vilka aktörer inom systemet som kan fortsätta att släppa ut och vilka som måste sluta, spelar således ingen roll för hur stora de totala utsläppen blir. Det är fastlagt i utsläppshandelsdirektivet.
 
Eftersom systemet innehåller marknadsinslag beskrivs det ibland som nyliberalens våta dröm. I verkligheten påminner det nog mera om planhushållning.
 
Den paradoxala konsekvensen av utsläppshandelns konstruktion är att det för de samlade utsläppen inte spelar någon roll om de svenska verksamheter som omfattas ökar eller minskar sina utsläpp. Att stänga svenska anläggningar för att klara det nationella klimatmålet 2045 påverkar inte utsläppen inom EES, det flyttar dem bara till något annat land.
 
För att utsläppen inom handelssystemet ska minska mera än enligt gällande lagstiftning, krävs antingen att nyutgivningen av utsläppsrätter trappas ned snabbare än beslutat, dvs. att utsläppshandelsdirektivet skärps, eller att redan utgivna utsläppsrätter annulleras innan de utnyttjats för att ”täcka” utsläpp.
 
(Brasklapp: Under de närmaste 3-4 åren gäller annat. För att eliminera det ”överskott” av drygt 1,5 miljarder outnyttjade utsläppsrätter som finns ute på marknaden, kommer en del av nyutgivningen de närmaste åren att placeras i en ”marknadsstabilitetsreserv”, vars innehåll i huvudsak kommer att annulleras vid årsskiftet 2023/2024. Totalt väntas uppemot 2 miljarder utsläppsrätter på detta sätt plockas ur systemet. Ju lägre de samlade utsläppen inom systemet blir de närmaste åren, desto större blir annulleringen 2023/2024.)
 
- - -
 
Utsläppen från verksamheter inom EU som inte omfattas av utsläppshandel (i första hand vägtrafik, men också småskalig uppvärmning, lätt industri samt jordbrukets utsläpp av metan och lustgas) regleras av Ansvarsfördelningsförordningen, på engelska Effort-Sharing Regulation, ESR.
 
I vissa avseenden fungerar ESR på samma sätt som utsläppshandeln, men kraven riktas inte mot enskilda anläggningar eller flygbolag utan mot unionens 28/27 medlemsstater.
 
I ESR tilldelas varje EU-medlem fram till 2030 ett visst utsläppsutrymme för de verksamheter som omfattas. Utrymmet krymper år från år, mest för de rikaste medlemsstaterna, mindre för de fattigare. Sverige och Luxemburg måste till 2030 pressa ned sina utsläpp till en nivå minst 40 procent lägre än 2005, i Bulgarien är kravet att utsläppen 2030 inte får överstiga nivån 2005. Sammanlagt ska ESR-utsläppen inom unionen 2005-2030 minska med 40 procent. (Bortom 2030 finns formellt inga regler ännu beslutade.)
 
Medlemsstater som inte klarar lagkraven, riskerar att dras inför EG-domstolen. Det finns dock en reservutgång som innebär att länder som ”överpresterar” kan sälja sin överprestation till länder som inte uppfyller lagkraven.
Den svenska ambitionen är att överprestera rejält. Enligt det klimatpolitiska ramverket ska de svenska ESR-utsläppen till 2030 ha minskat med drygt 60 procent jämfört med 2005, dvs. betydligt mera än de 40 procent ESR kräver.
 
Att Sverige ”överpresterar” innebär dock inte automatiskt lägre utsläpp inom EU. Om det outnyttjade utsläppsutrymmet säljs till något EU-land som ”underpresterar” kan visserligen den svenska regeringen håva in pengar till statskassan, men samtidigt elimineras klimatnyttan av de utsläppsminskningar som uppnåtts på hemmaplan.
 
I vilken mån klimatet i realiteten vinner på att du t.ex. ställer bilen och tar cykeln eller bussen hänger därmed helt på hur regeringen och riksdagen förvaltar den svenska överprestationen. Hittills har överprestationerna löpande annullerats. I den budgetproposition riksdagen godkände i december 2019 sägs att den modellen ska tillämpas även framöver. Hur länge denna princip överlever lär bero dels på hur riksdagsmajoriteten ser ut, dels på hur mycket andra länder är villiga att betala för de svenska överprestationerna.
Denna fråga - hur de planerade svenska överprestationerna visavi ESR ska hanteras - är förmodligen den enskilt viktigaste klimatpolitiska fråga svenska politiker har att ta ställning till.
 
- - -
 
Det tredje benet i EUs ”hårda” klimatpolitik (vid sidan av utsläppshandelsdirektivet och ESR) är den nya LULUCF-förordningen (Land-Use, Land-Use Change and Forestry), som från 2021 ställer krav på medlemsstaterna att inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser från sin markanvändning (jord- och skogsbruk, våtmarker).
 
När skogen eller jordbruksgrödorna växer, lagras koldioxid in i träden, i grödorna och i marken, främst i form av cellulosa. När sedan skogen avverkas eller grödorna skördas startar en nedbrytning av cellulosan, som till sist åter sönderfaller i koldioxid och vatten.
 
Om uttaget av cellulosa är större än tillväxten, ökar atmosfärens koldioxidhalt. Om tillväxten överstiger uttaget dräneras istället atmosfären på koldioxid, vilket minskar växthuseffekten.
 
LULUCF-förordningen innebär i korthet att EU-länderna blir skyldiga att säkra att inlagringen av koldioxid i landskapet (eller i mer eller mindre långlivade produkter som t.ex. sågat virke) överstiger utsläppen. För skogsmark gäller aningen tuffare krav. Fram till 2030 måste medlemsstaterna (lite förenklat) se till att nettoinlagringen inte blir lägre än den var 2000-2009.
 
Även i detta fall finns det dock möjlighet för länderna att handla överprestationer med varandra (det finns dessutom en viss möjlighet att byta kolinlagring i landskapet mot minskningar av ESR-utsläppen och viceversa).
I Sverige är avverkningarna sedan många år betydligt lägre än virkestillväxten. De senaste decennierna har det därför årligen netto lagrats in kring 50 miljoner ton koldioxid på och i den svenska skogsmarken. EU-betinget att lagra in minst 39 miljoner ton per år 2021-2025 är därför inget problem.
 
Långsiktigt är det knepigare. Om vi ska kunna uppnå negativa utsläpp, dvs. netto dränera atmosfären på koldioxid (vilket krävs om den globala temperaturstegringen ska kunna begränsas till 1,5-2 grader), är ökade virkesförråd (=minskade avverkningar) antagligen den snabbaste och enklaste metoden.
 
En sådan ambition går naturligtvis på tvärs med den parallella ambitionen att ersätta fossila bränslen med bioenergi, och stål och betong med trä. Hur den lämpliga balansen mellan de bägge ambitionerna ser ut är oklart, men medan incitamenten att av klimatskäl öka användningen av bioenergi är starka, finns idag inget som belönar den skogsägare som låter sin skog stå kvar och ”suga i sig” koldioxid. Det finns således ingen lagstiftning eller några incitament som säkrar att Sverige lyckas uppfylla kraven i LULUCF-förordningen.
 
- - -
 
De tre lagstiftningar som jag hittills redovisat – utsläppshandelsdirektivet, ansvarsfördelningsförordningen och LULUCF-förordningen – vill jag definiera som EUs ”hårda” klimatpolitik. Det är dessa lagar som ytterst säkrar att utsläppen av klimatgaser inom EU minskar, samt att kolinlagringen i landskapet i varje fall upprätthålls.
 
EUs ”mjuka” klimatpolitik består av en uppsjö av regler som underlättar den ”hårda” politiken. Till de viktigaste hör förnybartdirektivet (tvingar fram en ökad andel förnybar energi), energieffektiviseringsdirektivet (ålägger medlemsstaterna att minska energianvändningen), energiskattedirektivet (miniminivåer på beskattningen av bl.a. bensin och diesel) plus ett antal produktregler. En sådan regel som uppmärksammats mycket, och som även ”spillt över” i den svenska fordonsbeskattningen, är kravet på personbilstillverkarna att de bilar de säljer fr.o.m. 2021 får ha ett genomsnittligt utsläpp av koldioxid per kilometer på högst 95 gram.
 
Inga av dessa regleringar garanterar att de samlade koldioxidutsläppen sjunker, men en sådan utveckling underlättas naturligtvis om andelen förnybart ökar, energianvändningen faller och bilarna blir mera bränslesnåla. Att det skapats ett outnyttjat utsläppsutrymme under ESR som svenska politiker sedan har kunnat annullera, beror ju på snålare bilar och förnybara drivmedel.
 
- - -
 
Det sista inslaget i EU-lagstiftningen som är värt att uppmärksamma är styrningsförordningen (”governance regulation”), som är ett strukturellt helt nytt inslag. Förordningen innebär att EUs medlemsstater är skyldiga att upprätta 10-årsplaner för hur man tänker bidra till unionens mål inom energi- och klimatpolitiken. Efter att utkast bollats mellan regeringarna och kommissionen ska länder före det förlidna årsskiftet ha antagit nationella energi och klimatplaner (NECP, National Energy and Climate Plans). Enligt förordningen har kommissionen nu i uppdrag lägga samman alla planerna, analysera konsekvenserna, och på basis av denna analys förslå sådana skärpningar av den unionsövergripande lagstiftningen som krävs för att unionens mål inom energi- och klimatpolitiken ska nås.
Vad förordningen i praktiken kommer att innebära är en joker. Dessutom har hanteringen av ländernas NECP antagligen redan underordnats det mål om ett klimatneutralt EU 2050 som regeringscheferna (med en särskild twist för Polen) antog i december 2019. Ska detta mål kunna nås, kommer sannolikt all klimatrelaterad EU-lagstiftning att behöva revideras mer eller mindre radikalt, oavsett vad utfallet av den samlade NECP-analysen leder till.
 
En oundviklig konsekvens av en sådan process är, enligt min uppfattning, att det svenska klimatpolitiska ramverket måste omarbetas och mera tydligt underordnas EU-lagstiftningen.
 
Skriven av: Magnus Nilsson, miljökonsult, klimatpolitisk analytiker. Författare till ”EU, Sverige och Klimatet” och driver Klimat- och naturvårdsbloggen.
 
Artikeln är ursprungligen publicerad i JUNO: 2020-01-20
 
 
Utsläppshandelsdirektivet - Europaparlamentets och Rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. Konsoliderad version.
 
Ansvarsfördelningsförordningen - Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2018/842 av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013
LULUCF-förordningen - Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 och om ändring av förordning (EU) nr 525/2013 och beslut nr 529/2013/EU
 
Styrningsförordningen - Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2018/1999 av den 11 december 2018 om styrningen av energiunionen och av klimatåtgärder samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 663/2009 och (EG) nr 715/2009, Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG, 98/70/EG, 2009/31/EG, 2009/73/EG, 2010/31/EU, 2012/27/EU och 2013/30/EU samt rådets direktiv 2009/119/EG och (EU) 2015/652 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013